兩會如期而至。一如預(yù)期，新型城鎮(zhèn)化話題，受到代表委員熱議。

　　新型城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，土地是繞不開的話題。如何在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，依據(jù)各地資源稟賦和產(chǎn)業(yè)布局，探索差別化用地保障路徑，是當(dāng)前亟待破解的難題。

　　我國山區(qū)面積約占國土總面積的69%，山區(qū)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，關(guān)系新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略全局。

　　現(xiàn)實的困境是，山區(qū)人多地少，用地空間逼仄。面對強(qiáng)勁的發(fā)展需求，山區(qū)用地該如何突圍?

　　日前，記者深入全國低丘緩坡綜合開發(fā)利用試點城市——湖北省十堰市，試圖從十堰山地整理的三本賬中，探求山區(qū)保障城鎮(zhèn)化用地的現(xiàn)實路徑，以及山地整理的得與失，為生態(tài)文明語境下的新型城鎮(zhèn)化，提供借鑒。

　　發(fā)展賬：十堰開門見“山”，“片狀”開發(fā)讓十堰受益良多

　　萬丈高樓平地起。遺憾的是，地處秦巴山區(qū)的十堰，開門見“山”，幾無平地，發(fā)展空間狹窄。老百姓戲言，“天上掉下一塊石頭，不是掉在山上，就是掉在河里”。

　　禍福相倚。這一先天不足，在20世紀(jì)60年代，成為十堰發(fā)展的契機(jī)。當(dāng)年“二汽”落戶十堰，看中的正是十堰山城的特質(zhì)，符合“進(jìn)山、分散、隱蔽”的戰(zhàn)備需要。

　　城市和工業(yè)依山建、順溝擺，分布在城區(qū)30多條溝岔、河流岸邊。整座城市呈帶狀分布，街道蜿蜒起伏，形成“山在城中、城在山中”的獨(dú)特景觀。

　　“現(xiàn)代汽車城”的耀眼光環(huán)，讓十堰曾經(jīng)無比榮耀——1992年，十堰市名列全國小康城市第六位，全國城市綜合實力評比第二十二位。

　　但隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，山城的先天不足逐步暴露。一方面，土地奇缺，項目難以落戶;一方面，呈帶狀分布的城市格局，不利于節(jié)約集約用地，加劇土地供需矛盾。

　　數(shù)據(jù)顯示，十堰城區(qū)山地面積高達(dá)342平方公里，占規(guī)劃區(qū)總面積的90%。由于缺乏大宗建設(shè)用地，不僅大項目、大企業(yè)難以引入，原有的東風(fēng)汽車公司，也因為在十堰城區(qū)找不到500畝平地，先后將兩個總部從十堰遷往武漢，部分配套企業(yè)和關(guān)聯(lián)企業(yè)也跟進(jìn)外遷。

　　一時間，投資外流，企業(yè)外遷，稅源外流……經(jīng)濟(jì)急速回落，用地供求緊張，讓十堰開始反思原有的用地開發(fā)模式。“如果早點像現(xiàn)在這樣開山，兩總部可能不會走。”十堰《東風(fēng)報》記者梁洪表示。

　　十堰的發(fā)展史，實際上就是一部生動的山地開發(fā)史。然而，隨著用地需求的激增，舊有的開發(fā)模式受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

　　原有的“點狀”、“線狀”開山模式，往往是“開了一塊地，垮了一面坡，毀了一片林，荒了一座山”，既毀壞生態(tài)，又浪費(fèi)土地。

　　在“科學(xué)規(guī)劃、集中開發(fā)、規(guī)范利用、節(jié)約集約”的總體思路指導(dǎo)下，十堰市制定了“試點先行、依法依規(guī)、保護(hù)耕地、保護(hù)生態(tài)、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、注重投資效益”的工作方針，適度規(guī)模開發(fā)山地，累計開發(fā)低丘緩坡土地8.78萬畝，其中城區(qū)6萬畝，縣市2.78萬畝，全部工程總概算約102.5億元。

　　適度規(guī)模的“片狀”開發(fā)，讓十堰受益良多：其一，有利于形成集中連片用地，促進(jìn)城市布局優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，節(jié)約集約利用山地，實現(xiàn)綜合效益最大化;其二，有利于最大限度減少因零星開發(fā)對生態(tài)環(huán)境造成的破壞;其三，有利于降低土地開發(fā)成本和拆遷安置成本。

民生賬：南水北調(diào)中線工程、秦巴山區(qū)連片扶貧，都離不開土地支撐

　　“片狀”開山，是平衡發(fā)展賬本的需要，更是充實民生賬本的必然選擇。

　　發(fā)展速度的放緩，讓十堰改善民生的任務(wù)尤為艱巨。而南水北調(diào)中線工程的實施，讓十堰的民生之路更為任重道遠(yuǎn)。

　　2003年，國家啟動南水北調(diào)中線工程的實施，將淹沒十堰耕地12.46萬畝，搬遷企業(yè)125家，18.2萬人需要再次搬遷安置。淹沒后，庫區(qū)人均耕地僅0.5畝，部分村組人均耕地將不足0.2畝。

　　向山要地，成為守護(hù)紅線、改善民生最為現(xiàn)實的路徑。“耕地少、林地少、拆遷少，無基本農(nóng)田”的“三少一無”原則，成為山地整理選址的標(biāo)準(zhǔn)尺度。“所有項目用地，占耕地比重不到8%。”十堰市國土資源局局長喬冰透露。

　　耕地的稀缺，讓耕地對于老百姓而言，尤顯珍貴。遺憾的是，十堰耕地以坡耕地為主，不只數(shù)量少，而且質(zhì)量差。增加耕地數(shù)量，提高耕地質(zhì)量，是改善民生的迫切之需。“我們當(dāng)?shù)乩习傩沼芯湓挘铝脸鰜矶寄馨训乩锏那f稼曬死。”十堰東城經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)鴛鴦村黨支部書記徐有先告訴記者。

　　向山要地的意義由此凸顯：一要堵住工業(yè)項目侵占耕地的“虎口”，保住農(nóng)民的“泥飯碗”;二要再造耕地，為失地、少地農(nóng)民擴(kuò)充“泥飯碗”;三要讓農(nóng)民共享城鎮(zhèn)化、工業(yè)化成果，捧上就地就業(yè)的“金飯碗”。

　　十堰采取“足額補(bǔ)償、遷村騰地、集中安置、免費(fèi)培訓(xùn)、安排就業(yè)”的辦法，把山地整治與新農(nóng)村建設(shè)有機(jī)結(jié)合，既保障了農(nóng)民利益，又降低了安置成本。“山地整治后，村民人均收入由3000多元，增加到5000多元，去年村里小車數(shù)量增加了30臺。”徐有先透露。

　　同時，十堰專門制定了《十堰城區(qū)城中村改造管理辦法》，規(guī)劃若干大型集中安置點，按照高檔住宅小區(qū)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)。僅茅箭區(qū)，就興建了22個安置小區(qū)，新建住房69.3萬平方米，安置拆遷農(nóng)民2171戶8000余人。

　　以用地引產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)促就業(yè)，是十堰改善民生的基本思路。項目開發(fā)嚴(yán)格按招商和建設(shè)需求實施，并依據(jù)城區(qū)汽車產(chǎn)業(yè)布局，確定新開發(fā)山地的利用方向和具體用途。

　　十堰規(guī)定，工業(yè)項目和物流項目一律進(jìn)駐園區(qū)，開發(fā)整理出來的建設(shè)用地，優(yōu)先保證工業(yè)項目。如今，城區(qū)開山整治出的土地，都落實了用地項目，大部分土地已安排企業(yè)入駐，還有眾多項目“等鍋下米”，無法落地。五年來，城區(qū)山地整治出來的土地，只有1.3%用于房地產(chǎn)開發(fā)。

　　產(chǎn)業(yè)的興起，為群眾就業(yè)提供了保障。十堰鼓勵企業(yè)吸納被拆遷農(nóng)戶務(wù)工，支持農(nóng)民“退一進(jìn)二”、“退一進(jìn)三”，力求整治一片山地，建設(shè)一個新村，富裕一方百姓。

　　農(nóng)民轉(zhuǎn)移的速度，讓十堰普林工業(yè)園董事長陳桂祥有點意外：“工業(yè)園剛啟動時，政府要求占1畝地必須安排1個勞動力。而現(xiàn)在，經(jīng)常是園區(qū)有活卻找不到人干。”

生態(tài)賬：保護(hù)生態(tài)≠保持原貌，開山中的過程性破壞，是生態(tài)優(yōu)化大過程中的必要成本

　　山地整治的經(jīng)濟(jì)效益，顯而易見。然而，生計的改善，會不會由生態(tài)埋單?隨著生態(tài)文明理念的普及，這一問題日益牽動人心。

　　對山地整治可能形成的生態(tài)危害，十堰始終存有敬畏之心。實施規(guī)模管控，從而讓結(jié)果可控，是敬畏自然、順應(yīng)自然的應(yīng)有之義。

　　十堰城區(qū)面積1190.5平方公里。根據(jù)湖北省政府批準(zhǔn)的《十堰市土地利用總體規(guī)劃》，到2020年，十堰市中心城區(qū)用地擴(kuò)展至339.33平方公里內(nèi)。目前，建成區(qū)面積80平方公里，僅占規(guī)劃建成區(qū)面積的23.6%。而近年來十堰累計開發(fā)山地為8.78萬畝，其中城區(qū)為6萬畝，占比很小。

　　作為國家園林城市和南水北調(diào)中線工程核心水源區(qū)，十堰在山地整治過程中，始終遵循“保護(hù)優(yōu)先、合理利用、持續(xù)發(fā)展”的方針，開小山留大山，開荒山留綠山，開近山留遠(yuǎn)山。要求實施山地整理的區(qū)域，相對高差在100米以內(nèi)，坡度在25度之內(nèi)，項目區(qū)內(nèi)開挖土石方與填埋土石方基本持平，盡量減少對山體的破壞。對規(guī)劃保留的景觀山體，設(shè)立標(biāo)志永久保留。

　　在十堰工業(yè)新區(qū)規(guī)劃沙盤上，記者看到，每個園區(qū)都有保留山體，解說員介紹，這些保留山體，準(zhǔn)備建設(shè)山體景觀。

　　對開山過程中形成的過程性破壞，十堰人開誠布公，毫不掩飾。“開山過程中的粉塵、噪音污染不可避免，”東城經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)胡家村黨支部書記胡向鋒坦言，“但是老百姓很理解，因為植被很快就恢復(fù)了，很多地方建得比以前更漂亮了。”

　　更漂亮的家園，得益于山地整治項目實施的同時，環(huán)境恢復(fù)治理、水土保持和園區(qū)景觀同步設(shè)計、同步施工，變山地整治為“綠色開發(fā)”。對開山形成的裸露山體，十堰通過植樹種草、客土噴播綠化等方法，進(jìn)行恢復(fù)治理。目前，城區(qū)裸露山體90%以上實現(xiàn)綠化，城市建成區(qū)綠化覆蓋率達(dá)56%，人均公共綠地面積達(dá)到10.6平方米，成功躋身國家級衛(wèi)生城市之列。

　　記者表示了自己的擔(dān)憂：開山，會不會誘發(fā)山洪、地災(zāi)等自然災(zāi)害呢?

　　關(guān)于開山與山洪的關(guān)系，十堰市水利局副局長黃勇認(rèn)為：“去年十堰確實發(fā)生了特大洪災(zāi)，但與開山關(guān)系不大。”為了證實此判斷，黃勇特意帶記者來到了發(fā)災(zāi)較為嚴(yán)重的茅塔河。黃勇告訴記者，由于山區(qū)用地緊張，很多建筑依河而建，河道日益變窄，行洪能力大大弱化。山地整治拓寬了用地空間，對河道的侵占將逐步減少。

　　河床里，挖掘機(jī)正在忙著作業(yè)。黃勇指著開挖出來的泥土說：“如果洪水由開山引發(fā)，挖出來的應(yīng)該多是黃泥，而現(xiàn)在挖出來的都是黑乎乎的淤泥。”

　　住在河道附近的鄭家灣村民鄭道三，站在路邊看著挖掘機(jī)清理河床。73歲的鄭道三告訴記者，自他記事以來，這條河道平時就沒有多少水，只是到了雨季，才會漲水，但是以前河道更深、更寬。

　　黃勇介紹，十堰的河流多為季節(jié)性河流。由于平時缺水，所以周邊居民對河道的侵占、占用嚴(yán)重，一旦遇到暴雨，就容易因河道淤塞而導(dǎo)致洪水泛濫。

　　開山與山洪的疑惑已解。那么開山與地災(zāi)的關(guān)系又如何呢?地災(zāi)防治部門給記者提供了一組數(shù)據(jù)，全市近十年來的地災(zāi)數(shù)量分別為：2003年，149起;2004年，121起;2005年，1110起;2006年，17起;2007年，197起;2008年，68起;2009年，206起;2010年，713起;2011年，60起;2012年，153起。

　　而十堰山地的“片狀”開發(fā)，始于2007年。

　　十堰市氣象局首席預(yù)報員朱明指出，地災(zāi)的發(fā)生其實與當(dāng)?shù)氐慕涤炅空嚓P(guān)，發(fā)災(zāi)數(shù)量較多的年份，都是降雨量較大且分布集中的年份。

　　此外，十堰山地多為風(fēng)化巖石，大部分地方挖掘機(jī)可以直接開挖，無需爆破，大大減少了噪音、粉塵污染，同時也不會對山體形成撼動。

　　十堰市環(huán)保局副局長胡坤軍認(rèn)為，保護(hù)生態(tài)≠保持原貌。開山雖然對環(huán)境形成階段性影響和破壞，但開發(fā)的過程，整體上是生態(tài)修復(fù)和優(yōu)化的過程。

　　讓胡坤軍遺憾的是，雖然大部分項目都作了環(huán)評，但仍有一些由企業(yè)自行運(yùn)作的項目，由于對環(huán)保重視不夠，出于節(jié)約成本的考慮，至今沒有完成環(huán)評。目前，環(huán)保部門已經(jīng)責(zé)令相關(guān)企業(yè)限期補(bǔ)辦。

　　改造世界的過程，遺憾無處不在。愿這遺憾，能讓我們更加科學(xué)、理性、全面地審視十堰的山地整治之路。