“百年征程波瀾壯闊，百年初心歷久彌堅。從上海石庫門到嘉興南湖，一艘小小紅船承載著人民的重托、民族的希望，越過急流險灘，穿過驚濤駭浪，成為領航中國行穩(wěn)致遠的巍巍巨輪。”習近平總書記在中國共產(chǎn)黨迎來百年華誕之際，滿懷深情回顧了我們黨走過的輝煌歷程。

斗轉星移，滄海桑田。我們黨憑著“開天辟地、敢為人先的首創(chuàng)精神，堅定理想、百折不撓的奮斗精神，立黨為公、忠誠為民的奉獻精神”，不斷增進人民的福祉，也引領著約束政府權力、保護人民權益的法治政府建設一路向前，繪就了今天全面依法治國、建設法治政府的宏偉畫卷。

法制萌芽 革命導向

將時鐘撥回至鴉片戰(zhàn)爭時期，彼時的中國積貧積弱、受盡欺凌，甚至一度到了瀕臨亡國滅種的危險境地。

無數(shù)仁人志士投身于救亡圖存的偉大事業(yè)，從戊戌變法到辛亥革命，從清末的“君主立憲”到中華民國，各種強國富民的“藥方”紛至沓來，但中國依舊在內(nèi)憂外患中困頓不已。

這是歷史的必然——唯有道路正確、方向正確，才能一路走下去，越走越好。1921年7月，以馬克思主義為指導思想、以共產(chǎn)主義為奮斗目標的政黨——中國共產(chǎn)黨誕生，胸懷著信念、囑托和夢想，在上海石庫門的旭日里、在嘉興南湖的碧波中毅然起航。從此以后，曾經(jīng)困頓無望的中國有了方向。

適應革命戰(zhàn)爭和政權建設需要，政府架構開始逐步形成。政府為誰而建，這是中國共產(chǎn)黨人首先思考的問題。

1928年1月，毛澤東等人開始籌備建立遂川縣工農(nóng)兵政府。毛澤東對遂川縣委書記陳正人說：“要起草一個臨時施政大綱，要讓老表曉得新政府是一個什么樣的政府，是為誰說話辦事的。”次日，陳正人將起草的《遂川縣工農(nóng)兵政府臨時政綱》交給毛澤東過目。毛澤東仔細看了一遍政綱后對陳正人說：“有些地方可以再改改。那些文縐縐的詞，你懂我也懂，可當?shù)氐睦媳砭筒灰欢ǘ恕！泵珴蓶|拿起筆，改動了幾處文字。陳正人接過一看，毛澤東把“廢除債務”改成了“貧苦農(nóng)民借土豪的錢不要還”，把“嚴禁虐待兒童”改成了“反對大人打小孩”，“反對買賣婚姻”改成了“討老婆不要錢”。毛澤東對陳正人說，這個政綱就是要讓老百姓能夠知道，工農(nóng)兵政府是為群眾服務的，我們要密切聯(lián)系群眾，把黨的正確主張變成群眾的自覺行動。

中國共產(chǎn)黨建立的政府要為民服務，這是一開始就確立的初心。老百姓很快就看到了為民的實際行動。湘贛邊區(qū)蘇維埃政府采取“全部沒收，平均分配”的方法，按田的好壞平均分配給農(nóng)民，使農(nóng)民獲得了夢寐以求的土地。

1928年10月4日，湘贛邊界黨的第二次代表大會制定了《井岡山土地法》，進一步推動了井岡山革命根據(jù)地的土地革命。而根據(jù)記載，這也是“共產(chǎn)黨萬歲！”第一次被喊出來的背景。當年，井岡山根據(jù)地的糧食增產(chǎn)了一倍多。解決了溫飽問題的農(nóng)民聚集在蘇維埃政府門前，商量著如何表達對紅色政權的擁護。桐木嶺農(nóng)民邱啟山說：“過去老百姓稱皇帝為萬歲，毛委員救了我們窮苦人，他是共產(chǎn)黨的代表，沒有共產(chǎn)黨我們還要受剝削，我們窮苦人就該喊共產(chǎn)黨萬歲。”在場的農(nóng)民也跟著振臂呼喊起來。

在1931年中華蘇維埃共和國臨時中央政府成立后，讓勞動人民當家做主、參加國家管理的憲法性文件出臺。中央蘇區(qū)制定了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》，其基本內(nèi)容為確定政權的性質和任務，“這個專政的目的，是在消滅一切封建殘余，趕走帝國主義列強在華的勢力，統(tǒng)一中國，有系統(tǒng)地限制資本主義的發(fā)展，進行蘇維埃的經(jīng)濟建設，提高無產(chǎn)階級的團結力與覺悟程度，團結廣大貧農(nóng)群眾在他的周圍，同中農(nóng)鞏固的聯(lián)合，以轉變到無產(chǎn)階級的專政”。

政府是用心為民的，對干部則是著力約束的。當時流傳的一首蘇區(qū)山歌充分體現(xiàn)了蘇區(qū)干部的行事作風：“蘇區(qū)干部好作風，自帶干糧去辦公。日著草鞋干革命，夜走山路訪貧農(nóng)。”蘇區(qū)干部求真務實、艱苦奮斗、廉潔奉公、模范帶頭的精神被百姓津津樂道。

蘇區(qū)干部為什么有好作風？在黨的長期教育以及領袖的親身示范之外，法制逐步走上歷史舞臺，在保護人民權利和約束干部權力上發(fā)揮了作用。除了憲法大綱，勞動法、婚姻法等共130余份法律法規(guī)先后出臺，中國共產(chǎn)黨人在局部地區(qū)走上了依法執(zhí)政的歷史舞臺。蘇區(qū)政府還創(chuàng)新行政管理體制和干部考核機制，出臺了《政府工作人員懲辦條例》，完善對行政人員的行政效能考核，建立完整的行政監(jiān)督體系，從而創(chuàng)造了“第一等”的工作成績。

到抗日戰(zhàn)爭時期，《陜甘寧邊區(qū)施政綱領》強化為民理念，規(guī)定邊區(qū)政府的基本任務和奮斗目標之一有：進一步鞏固邊區(qū)，發(fā)展抗日的政治經(jīng)濟文化建設，以達到堅持長期抗戰(zhàn)、增進人民福祉的目的。且上述綱領明確，任何機關部隊團體不得對任何人加以逮捕、審問或處罰，人民則有權利用任何方式控告任何公務人員的非法行為。保護權利、約束權力的意圖顯而易見。法的因素也越來越多。翻閱陜西省檔案館收藏的革命歷史時期檔案，可以看到在陜甘寧邊區(qū)政府檔案中，邊區(qū)政府制定的法律法規(guī)占有很大的比重。在1937年9月陜甘寧邊區(qū)政府成立之初就設立了法令起草委員會，專門進行各種法規(guī)的修訂工作。1938年8月，正式成立了高崗為主任、雷經(jīng)天為副主任的地方法規(guī)起草委員會。1941年12月邊區(qū)政府設立了法制室。它的設立使邊區(qū)法制建設工作經(jīng)常化和正規(guī)化，并開始在民眾中開展法制教育工作。這期間由邊區(qū)政府各職能部門擬制并經(jīng)審查通過的法律法規(guī)大體有：邊區(qū)政府秘書處從綜合管理、統(tǒng)一戰(zhàn)線、保衛(wèi)地方治安、軍事公安、經(jīng)濟建設、司法、民政文教、來信來訪查辦、公文處理與行政事務9個方面擬制了一批法令、條例、辦法、章程等；邊區(qū)政府民政廳就民政工作中的退伍退職人員處理、榮軍、烈屬撫恤優(yōu)待、戰(zhàn)時人力物力動員、婚姻條例的修正和民政廳內(nèi)部的人事、財務管理制定的各種辦法、條例、細則、規(guī)定；邊區(qū)政府財政廳就財政工作上的邊區(qū)財政統(tǒng)籌統(tǒng)支計劃、邊區(qū)會計科目規(guī)定、邊區(qū)金銀管理、自衛(wèi)戰(zhàn)爭公債和邊區(qū)政府稅務、商貿(mào)、鹽業(yè)、糧農(nóng)管理及財政廳內(nèi)部組織人事管理等制定的條例、辦法、規(guī)程等；邊區(qū)政府建設廳就經(jīng)濟建設、生產(chǎn)運動、合作社、農(nóng)業(yè)、畜牧、林業(yè)、交通、工業(yè)、紡織、運鹽、水利等方面出臺的各種規(guī)程、規(guī)則、辦法等；邊區(qū)政府糧食局就糧食工作及各級倉庫管理；邊區(qū)政府稅務總局就地方稅收、稅務制度、征收辦法和稅務局組織機構；邊區(qū)銀行就銀行工作規(guī)程、金庫管理條例等；邊區(qū)政府教育廳就中、小學教育、社會教育等；邊區(qū)衛(wèi)生署就醫(yī)改、防疫等；邊區(qū)郵政管理總局就郵政業(yè)務種類、通郵辦法等均形成了一系列制度。

在解放戰(zhàn)爭時期，于1948年8月成立的華北人民政府，作為未來中央人民政府的前身，對于法制建設非常重視。不僅有華北臨時人民代表大會通過的《華北人民政府組織大綱》作為政府組織機構及職權設定的依據(jù)，還有包括農(nóng)業(yè)、水利、工商、審計、財經(jīng)、金融、交通、勞動、文化教育、衛(wèi)生、公安等方面的管理法規(guī)，以及司法行政法規(guī)等。

當然，在緊張的戰(zhàn)爭年代，較之于法律，政策因具有靈活多樣、及時有效和內(nèi)容具體等特點更適合發(fā)揮對革命戰(zhàn)爭的指導，因此當時許多鞏固政權的措施不是依靠法制而是通過黨的政策進行的。

立法初建 政策主導

這種特點也持續(xù)到了新中國成立之后。我們黨在新民主主義革命時期形成了系統(tǒng)的、完整的、經(jīng)實踐證明是正確的方針、政策，是我們能夠取得全國范圍內(nèi)的勝利，掌握國家政權的重要原因之一。有事找黨委、依靠黨的政策辦事的習慣和定式，在新中國成立后也得以延續(xù)。

正如彭真同志所說：“在戰(zhàn)爭時期，黨也好，軍隊也好，群眾也好，注意的是黨的政策。一件事情來了，老百姓總是問，這是不是黨的政策？”這種認識需要改變。“建國以后，我們有了全國性的政權，情況不同了，不講法制怎么行？要從依靠政策辦事，逐步過渡到不僅靠政策，還要建立、健全法制，依法辦事。一要有法可依，二要依法辦事。”

新中國成立后，執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨，非常關注自身執(zhí)政方式的建設，從對原有舊的反動法統(tǒng)的“破”轉變?yōu)閷ψ陨矸芍贫鹊摹傲ⅰ薄Ｐ抡嘈紡U除“六法全書”，強調(diào)認真學習領會馬克思列寧主義、蘇聯(lián)的法律法規(guī)和毛澤東關于國家觀、法律觀的論述及新民主主義國家的方針、政策和條例。

大規(guī)模的立法建設啟動，將《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》作為治國理政的總方針，確立了人民代表大會制度；1954年新中國首部憲法誕生，以法律的形式確立了國家的政治、經(jīng)濟體制和司法權力的運行機制。同時，依據(jù)共同綱領和憲法制定了如中央人民政府組織法、土地改革法，以及涉及行政、經(jīng)濟管理、文化教育和其他工作的法律法規(guī)，形成了社會主義法制的雛形。據(jù)統(tǒng)計，截至1957年7月，新中國制定公布的法律、法令、條例、規(guī)則等共4018件。

在執(zhí)政黨自身與法律的關系上，在1956年中共八大通過的黨章中，對黨組織、黨員遵守法律有著明確的規(guī)定。

這些制度與舉措，對于一個沒有執(zhí)政經(jīng)驗的黨來說是彌足珍貴的。但整體而言，從法律與政治的關系來看，當時的法律是服從于政治的。華東理工大學法學院教授、博士生導師李瑜青認為，在1921年至1978年間，我們的法制觀主要是一種革命法制觀。

老一輩無產(chǎn)階級革命家、老紅軍、“延安五老”之一謝覺哉的夫人王定國就對此說過：“我們的法律是服從于政治的，沒有離開政治而獨立的法律。政治要求什么，法律就規(guī)定什么。”

當時的立法特別強調(diào)鮮明的階級屬性和專政功能，很多法律如土地改革法等也都體現(xiàn)出了濃厚的統(tǒng)治階級意志和階級斗爭色彩，其中不乏運動的產(chǎn)物，而執(zhí)法更是體現(xiàn)出運動式的特征。

董必武指出，我國法制的創(chuàng)立和實施大都是經(jīng)過群眾運動來推動的。在運動中創(chuàng)造了法律，如土地改革法就是在轟轟烈烈的土地改革運動中創(chuàng)立起來的。《懲治貪污條例》也是在“三反”運動中訂立下來的。法律的實施更是靠運動的方式推動的。“實施婚姻法開展了大規(guī)模的婚姻法實施運動；實施土地改革法靠土地改革運動；打擊反革命犯罪活動靠鎮(zhèn)反運動；以司法改革運動來處理舊司法人員；以‘三反五反’運動來打擊貪污浪費犯罪行為；以普法運動來實施選舉法。”

運動促進、發(fā)展、提高了法制工作，但其弊病也同樣明顯。后來的“文化大革命”爆發(fā)，中國的法制建設停滯不前，不能說與此沒有關系。

撥亂反正 依靠法治

社會主義法制的破壞使中國共產(chǎn)黨和中國人民付出沉重代價，但是也由此讓全黨全國人民對社會主義法制的認識日益深刻并形成共識。

黨的十一屆六中全會“關于建國以來黨的若干歷史問題的決議”指出，黨“沒有能把黨內(nèi)民主和國家政治生活、社會生活的民主加以制度化、法律化，或者雖然制定了法律，卻沒有應有的權威”。由此，“必須鞏固人民民主專政，完善國家的憲法和法律并使之成為任何人都必須嚴格遵守的不可侵犯的力量。”

鄧小平在十一屆三中全會前召開的中央工作會議上強調(diào)：“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。”

此后，黨中央把發(fā)展社會主義民主、健全社會主義法制提到前所未有的高度，并將之作為中國共產(chǎn)黨在新時期社會主義現(xiàn)代化建設的基本方針和重要目標任務。至此，新時期法制建設走上快車道。

1982年制定了新憲法，制定和修改了一系列法律，涉及各個領域。中外合資經(jīng)營企業(yè)所得稅法、個人所得稅法、外國企業(yè)所得稅法、民事訴訟法（試行）以及民法通則等先后制定。公民、法人和其他組織對政府行為不服提起訴訟的權利在上述一些法律規(guī)定中已初見端倪。

兩部“民告官”的制度隨后出臺：1989年4月，行政訴訟法通過；1990年12月，國務院發(fā)布《行政復議條例》。這是我國法治政府建設的重要里程碑，大大提高了行政機關依法行政的觀念和水平。

隨后，行政立法進入了一個高潮期：國家賠償法于1994年通過，在擴大公民權利救濟途徑的同時，也監(jiān)督和促進國家機關依法行使職權。1996年行政處罰法通過，體現(xiàn)了法律優(yōu)先和依法行政原則。1999年行政復議法通過。行政許可法、行政強制法則分別于2003年、2011年通過。2008年《政府信息公開條例》面世……

頂層設計也在加快進行：國務院在1999年作出《關于全面推進依法行政的決定》，就全面推進依法行政作出了部署。2004年發(fā)布了《全面推進依法行政實施綱要》，正式提出了建設法治政府的目標。2008年出臺了《關于加強市縣政府依法行政的決定》，明確了市縣法治政府建設的具體任務、路線及制度保障。2010年出臺了《關于加強法治政府建設的意見》，進一步明確了法治政府建設和推進依法行政工作的重要任務，且制定了新的時間表和路線圖。

對執(zhí)法進行約束和規(guī)范的意識也日益加強。上世紀80年代初開始，一些地方政府組織對改革開放以來制定的法律法規(guī)實施情況進行執(zhí)法大檢查。例如，1982年，黑龍江省政府開始選擇一些重要法律法規(guī)進行執(zhí)法檢查，到1988年、1989年，黑龍江省政府連續(xù)兩年對企業(yè)法、土地管理法、義務教育法、會計法等重要法律法規(guī)和地方性法規(guī)和政府規(guī)章開展全省范圍的執(zhí)法大檢查，糾正了許多違法執(zhí)法的案件。隨后，一系列制度機制在執(zhí)法大檢查等監(jiān)督執(zhí)法活動中得以建立。

以2005年全面推行行政執(zhí)法責任制為抓手，各級行政執(zhí)法機關全面梳理執(zhí)法依據(jù)、界定執(zhí)法職責、清理執(zhí)法主體和執(zhí)法人員，編制和公布執(zhí)法流程，明確執(zhí)法崗位責任，推行執(zhí)法評議考核制度，規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權，落實責任追究機制，全方位規(guī)范和監(jiān)督行政執(zhí)法行為，有效提升了行政執(zhí)法水平，違法執(zhí)法問題得到有效解決。

而隨著行政復議制度的不斷健全，行政復議在更好維護和監(jiān)督行政機關依法行使職權，保護公民、法人和其他組織的合法權益方面也發(fā)揮著重要作用。據(jù)了解，在1991年至1998年底《行政復議條例》施行期間，全國共收到行政復議案件約24萬件，年均3萬件，行政復議制度初步發(fā)揮了化解行政爭議、維護群眾合法權益的作用。

在這背后，也是黨在執(zhí)政中對法治認識的加深。1997年黨的十五大提出要“進一步擴大社會主義民主，健全社會主義法制，依法治國，建設社會主義法治國家”，把依法治國作為黨領導人民治理國家的基本方略。1999年3月，九屆全國人大二次會議通過的憲法修正案，將“依法治國，建設社會主義法治國家”載入憲法，使之上升為一項憲法原則。

黨的十六屆四中全會提出，要實行“科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”，以改進執(zhí)政方式來推進依法治國。黨的十七大在此基礎上又強調(diào)“全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家”。

正如黨的十八屆四中全會所總結的：經(jīng)過十一屆三中全會以來30多年的努力，“中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，法治政府建設穩(wěn)步推進，司法體制不斷完善，全社會法治觀念明顯增強”。

全面加速 齊頭并進

黨的十八大以來，我國法治政府建設更是跨入新時代。

黨中央、國務院高度重視法治政府建設，各地區(qū)各部門全面貫徹落實習近平總書記關于“建設法治政府是全面依法治國的重點任務和主體工程”的重要指示精神，一系列看得見的成就繪就出一幅法治政府的壯闊斑斕畫卷。

2014年黨的十八屆四中全會提出，“建設法治中國”要求法治國家、法治政府、法治社會一體建設。2015年，中共中央、國務院頒布了《法治政府建設實施綱要（2015-2020）》，要求各級政府從履行政府職能、完善制度體系等方面，著力推進法治政府建設。

2017年，黨的十九大將法治國家、法治政府、法治社會作為戰(zhàn)略目標并制定了時間表，決定成立中央全面依法治國領導小組。同時把中央全面依法治國委員會辦公室設在重新組建后的司法部。從立法、執(zhí)法到監(jiān)督等法治政府建設的各個環(huán)節(jié)，都體現(xiàn)出全面進步。

加強政府立法工作，深入推進科學立法、民主立法、依法立法，不斷提高政府立法質量和效率，努力實現(xiàn)良法善治。

各級政府依法全面履行職能，堅持法定職責必須為、法無授權不可為，完善執(zhí)法程序，嚴格執(zhí)法責任，做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。行政執(zhí)法體制改革深入推進，目前市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護、文化市場、交通運輸、農(nóng)業(yè)等領域綜合行政執(zhí)法改革初步完成，各地區(qū)普遍推進行政執(zhí)法力量重心下移，整合基層行政執(zhí)法力量，行政執(zhí)法體制機制不斷完善。全面推行行政執(zhí)法“三項制度”，有效解決了執(zhí)法不規(guī)范、不嚴格、不透明、不文明以及不作為、亂作為等突出問題。行政執(zhí)法規(guī)范化建設不斷加強，建立行政執(zhí)法裁量基準相關制度，規(guī)范行政裁量權行使，促進執(zhí)法公正。

行政復議的監(jiān)督作用也在強化之中。自2015年至2019年底，全國各級行政復議機關共受理復議申請92.1萬件，直接糾錯率為15.19%。行政復議機關主持調(diào)解或行政機關自行糾錯后雙方達成和解的比例達到9.5%，經(jīng)行政復議后，70%的案件實現(xiàn)了“案結事了”，不再提起行政訴訟。

行政復議充分發(fā)揮出兩方面積極功能：一方面“刀刃向內(nèi)”監(jiān)督依法行政，促進法治政府建設。行政復議機關在辦理個案時直接糾正違法或者不當?shù)木唧w行政行為；同時針對共性違法問題，通過行政復議意見書、建議書、約談、通報等手段予以規(guī)范，實現(xiàn)“辦結一案、糾正一片”，從源頭上倒逼依法行政。

另一方面，行政復議依法維護公民、法人和其他組織的合法權益。行政復議機關依法處理房屋征補、食品藥品、社會保障等重點民生領域的行政爭議，綜合運用聽證、實地調(diào)查、調(diào)解等多種方式實質性化解糾紛，以便捷、高效、低成本的方式切實維護群眾合法權益，讓群眾在每一起行政復議案件中都感受到公平正義。

中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，在執(zhí)政方式探索前行的進程中，選擇了依法治國，選擇了依法執(zhí)政，建設法治政府。“奉法者強則國強，奉法者弱則國弱”，中國法治政府建設離不開堅定的奉法者。未來，我們的法治政府建設仍然離不開執(zhí)政黨的領導與推動。

在新時代、新征程中，只有在黨的堅強領導下，法治政府建設才能不斷取得新的、更大的成績。（本報記者 張維）